LA ENTREVISTA DE NUESTRO TIEMPO
(20/02/07)
Por Juan Carlos Velásquez Mejía
Hoy platiqué con…
Jorge Zubillaga Sánchez*, economista, funcionario gubernamental y estudioso, sobre
“REFORMA FISCAL EN MÉXICO”.
JCVM. En la mayor parte de las economías el comportamiento de las finanzas públicas incide de manera importante sobre la macroeconomía de un país y la economía de las familias, de esta manera la necesidad de recursos fiscales para atender las responsabilidades de gasto que tienen los diversos órdenes de gobierno, es imperativo.
La pregunta es: Estos recursos adicionales que requieren los gobiernos, ¿de dónde deben generarse?
JZS. Es importante reconocer que nuestro país tiene una debilidad estructural en sus finanzas públicas, fundamentalmente ubicada en la dependencia de los ingresos petroleros y en la bajísima recaudación tributaria como porcentaje del producto interno bruto (PIB). Las estadísticas muestran que dependemos de poco más de la tercera parte de los ingresos petroleros. Nuestra recaudación tributaria como proporción del PIB es apenas del orden del 10%, muy por debajo de la media que registran los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), de tal manera que el dilema estriba en una reforma fiscal que ha sido un pendiente y ha sido postergada por los excedentes petroleros que se han generado a raíz de estos altísimos precios del petróleo.
JCVM. La cuestión radica no solamente ¿de dónde sacar recursos adicionales?
La reforma fiscal no se agota en la materia de los ingresos, sino en la parte del gasto y del financiamiento del desarrollo. De tal suerte que un país que obtenga muchos ingresos, ingresos adicionales y los gaste de manera ineficiente, no estaría complementando una reforma fiscal adecuada. La reforma fiscal es un concepto integral que comprende las materias de ingreso, gasto, deuda, transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía, de cómo obtiene y cómo gasta estos recursos.
JCVM. La pregunta siguiente es ¿de dónde debemos obtener los recursos adicionales?
¿De una reforma básicamente tributaria?
¿De una austeridad de gasto, de una mayor eficiencia en el ejercicio del gasto?
JZS. Lo cierto es que en ambos frentes se pretende trabajar en esta materia..
Fundamentalmente el paradigma actual es que los ingresos adicionales se obtengan fundamentalmente por la imposición indirecta, esto es los impuestos al consumo.
Aquí, lógicamente, para tomar una decisión en el ámbito de los legisladores y en las propuestas del ejecutivo, hay dos principios que juegan para esta decisión: un principio de eficiencia y un principio de equidad.
La eficiencia tiene que ver de qué manera establecemos los incentivos para que haya mayor producción y generación de empleos y se incentive la inversión.
En tanto que la equidad, tiene que ver con la manera de cómo vamos a distribuir estas cargas impositivas que van a ser aportadas por los diferentes sectores, personas de la sociedad y que van a generar esta mayor parte o estos excedentes de recursos que se requieren. El planteamiento tendrá que ver si se amplía la cobertura de los impuestos, como es el impuesto al valor agregado (IVA), eliminar los regímenes de excepción, los exentos, en tanto que vemos a contra pelo que en nuestro sistema las tasa impositivas del impuesto sobre la renta para las empresas han venido bajando, desde el 34 hasta el 28 ó 29% en donde actualmente se encuentran. Esto es, el paradigma tributario esta en el sentido de estimular la inversión, el empleo y la creación de empresas y por la vía del consumo obtener los recursos adicionales.
JCVM. ¿Qué es más equitativo en el esquema tributario?
¿Qué es más eficiente?
JZS. Precisamente esos son los principios que definirán la reforma impositiva en nuestro país.
Otra cosa que es importante, en nuestro país hay un elevadísimo nivel de evasión. Luego entonces se plantea otra disyuntiva al interior de la primera. Debemos incorporar al régimen tributario a quienes no lo están y evitar esas brechas de evasión o ante la imposibilidad de hacerlo por la incapacidad de la administración tributaria, se deberá gravar otros productos y generalizar los sistemas impositivos al consumo como es el caso del IVA o como es el caso en el aumento de las tasas a los impuestos especiales como a los cigarros, las bebidas alcohólicas, las refrescos, etc.
JCVM ¿Qué hay sobre la tesis del impuesto único?
JZS. Son tesis de antaño. Tenemos a Nicolas Caldo, que fue un teórico de la imposición y que hablaba del impuesto al gasto, que planteaba como un impuesto único, impuestos sencillos, que no impliquen ese exceso de tramitología, en donde lo único que atentaban es contra los principios que ya Adam Smith establecía, en 1776, con su “Riqueza de las Naciones”, que debieran ser establecidos bajo principios de comodidad, economicidad, claridad y certidumbre para los contribuyentes. De tal suerte que también este paradigma de la imposición única pudiera ser una interesante solución para los países y habría que ver el grado de desarrollo relativo que tienen unos y otros, si los esquemas tributarios, los sistemas de control y la idiosincrasia de los contribuyentes permite su viabilidad.
JCVM ¿El costo de la recaudación en nuestro país que tan alto es en comparación con otros?
JZS. Los economistas le llaman a esto los costos de transacción en el pago de los impuestos. Esto quiere decir que el contribuyente tiene que obtener información, que muchas veces esa información no es gratuita, le cuesta la asesoría de un contador, ir a hacer una fila para pagar sus impuestos, incurrir en una serie de costos, explícitos y no explícitos, esto últimos que tienen que ver con el tiempo que deja de tener para realizar otras actividades, y definitivamente estos costos de transacción en el pago de los impuestos son mucho muy altos para el contribuyente en estos sistemas multitributarios, donde hay una infinidad de tributos y de cada orden de gobierno, federal, estatal y municipal, de tal suerte que hay costos de transacción muy elevados para el contribuyente y costos muy elevados para la administración tributaria, que tiene que administrar decenas de impuestos en los diferentes órdenes de gobierno y lógicamente le representan costos que inciden sobre el rendimiento de esta recaudación.
JCVM. ¿Es viable la federalización de la hacienda pública?
JZS. Es un tema de actualidad y ha generado mucho debate. Lo cierto es que existen argumentos en pro y en contra.
JCVM. De qué depende quién pueda recaudar los impuestos.
JZS. Primero tendríamos que pensar que las responsabilidades de gasto tienen que ir acompañadas de facultades para recaudar impuestos. Sin embargo, nosotros tenemos otro problema estructural que tiene que ver con el centralismo fiscal. Sabemos que de cada peso de recaudación de impuestos en este país, 94% son impuestos federales.
JCVM. La pregunta es ¿quién debe recaudar los impuestos?
JZS. Desde el punto de vista político y constitucional, vemos el imperativo de las potestades tributarias que deben tener los diversos órdenes de gobierno de manera equilibrada; sin embargo, hay principios de orden económico que tiene que ver qué tan eficientes son las administraciones locales para recaudar impuestos.
Podríamos pensar teóricamente que si la transferencia de los impuestos federales tuviera el mismo rendimiento recaudada por los gobiernos de los estados, estaríamos en un nivel de eficiencia equivalente, pero si esa descentralización implica un desorden tributario y una falta de eficiencia y menor rendimiento en la tributación, entonces no ha lugar o no hay forma de que esto debiera darse.
Tenemos aquí un problema de eficiencia en las administraciones tributarias. De que si esa fragmentación local en la recaudación de los impuestos puede ser más o menos eficiente. Sobre todo por el mecanismo de algunos impuestos en donde los contribuyentes desbordan el ámbito local y asientan sus sucursales y sus matrices más allá de los territorios de las regiones.
Los expertos han opinado que las reformas al Art. 115 Constitucional, que tiene que ver con todas las transferencias de todos los impuestos a la propiedad inmobiliaria y el cobro del suministro de agua potable, vigente a partir de 1984, los ayuntamientos no han hecho el esfuerzo recaudatorio que pudieran hacer de acuerdo a sus capacidades, en virtud de un sinnúmero de razones y la evidencia empírica hace ver a algunos que esta transferencia debió ser para municipios que tuvieran ciertos estándares de eficiencia recaudatoria y no a todos.
JCVM. Volvemos al principio de la eficiencia relativa. ¿Quién es mejor recaudador de impuestos, el orden federal, el estatal o el municipal?
JZS. En este sentido, creo que este principio de eficiencia recaudatoria pudiera aplicarse para ir descentralizando gradualmente las potestades tributarias y no solo éstas, sino también las potestades de gasto, pero que realmente tuviera que ver con el ejercicio de recursos que no estén delimitados desde el centro, porque no hay una descentralización real, sino simplemente una desconcentración de funciones.
Tenemos la referencia de que los costos de recaudación son muy elevados con respecto a países de similar desarrollo relativo. Lógicamente también tenemos la característica de ser un país altamente burocrático en los trámites de orden fiscal que tienen que hacerse y señaladamente en los tres órdenes de gobierno, haciéndose todavía más crítico en el orden municipal. Por ello es importante trabajar en ese sentido, en que deben disminuirse los costos explícitos de la recaudación.
Sin embargo, a mi me preocupan más los costos implícitos, que los problemas de evasión y elusión fiscal son costos sociales que tiene que ver con una pérdida recaudatoria y un sacrificio fiscal mucho muy importante, mucho más de lo que pudiéramos estar hablando de costos explícitos, de que pudiéramos decir que si recaudar un peso en este país nos cuesta 10 centavos, dependiendo del orden de gobierno, no cuesta 5 centavos ó 2 centavos, pues la evasión nos cuesta 30 ó 40 centavos. Que si la recaudación del agua nos cuesta x, No, lo importante es que de la recaudación del agua, de cada peso que debemos recaudar, por el costo que representa, recaudamos 50 centavos. Entonces a mi me interesaría más de que pudiéramos subir 5 ó 10 centavos nuestros costos de recaudación para poder recuperar esos 50 centavos que estamos dejando de recaudar.
JCVM. ¿La burocracia y la excesiva tramitología espanta e inhibe al contribuyente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales?
JZS. No solo lo espanta, también lo invita a que haya una colusión, en donde el contribuyente por resolver su problema o su trámite, pueda aportar dinero a alguien que desde la administración tributaria lo esté consecuentando o esté cerrando un circulo de relaciones inadecuadas para la relación tributara.
Ha habido en esto mucho avance, en el caso de Hacienda y en el caso del Estado de México, en donde ya los pagos se están realizando en los bancos y así se limita al mínimo la relación entre la autoridad tributaria y el contribuyente, de tal suerte que se vayan cerrando estas brechas de corrupción y se permitan sistemas de pago ágiles y reducidos en tiempo.
JCVM. ¿Entonces por qué la urgencia de la reforma fiscal?
JZS. La urgencia de la reforma fiscal estriba precisamente en esta prospectiva que tenemos de bajos precios del petróleo y de los requerimientos de gasto, de tal manera que una caída en los precios del petróleo acompañada de este comportamiento de la baja recaudación tributaria, harían un entorno muy desfavorable para las finanzas públicas y para la economía nacional. Básicamente una baja recaudación y un gasto exigente, provocan déficit y estos son indeseables, desde el punto de vista macroeconómico. Además hay un mandato en la ley de Prepuesto y responsabilidad hacendaria, en donde la premisa fundamental es mantener, entre otras, los equilibrios en las finanzas públicas para que estos costos sociales de una mayor recaudación pudieran ser menores a los costos que devinieran de un desequilibrio fiscal que pudiera desatar inflación y altas tasas de interés en el futuro. Lógicamente aquí volvemos a la apreciación de quienes pudieran o no estar de acuerdo en sustentar una reforma tributaria en los impuestos indirectos. Hay quienes piensan que si nosotros generalizamos los impuestos al consumo, las mismas tasas, debe pagar quien tiene más o quien tiene menos recursos. Sin embargo, en un impuesto sobre la renta, en donde es progresivo, siempre pagará más impuestos quien reciba mayores ingresos, ya sea proveniente de salarios, de utilidades o de ganancias de capital.
El debate esta abierto entre una reforma tributaria que debe atender principios de eficiencia para estimular la producción, la inversión, la generación de empleos y también atender a un principio de equidad en la distribución de las cargas impositivas en donde se atienda la capacidad económica de los ciudadanos y que paguen en función de esa capacidad económica y no en detrimento de su economía.
Esta es una fórmula difícil que deberá ser ponderada por los legisladores y por los expertos en la materia, donde una reforma que sobre cargue a los sectores con menos capacidad impositiva a la larga va a generar un aumento en la pobreza. La clave es de qué manera de mezclan estos dos principios para que habiendo empleo y generación de inversión y de empresas las cargas impositivas no caigan de manera inequitativa, sobre la población de menores recursos.
Desde el punto de vista de la técnica tributaria y de la eficiencia recaudatoria, lo ideal es que un régimen de tributación tenga las menores excepciones que vulneren un régimen general.
Desde la óptica social, seguramente habrá quienes no consideren que sea lo mejor. Incluso si recordamos, en las iniciativas o planteamientos de la administración federal anterior había un esquema donde se pretendía devolver a los contribuyentes de ciertos sectores o segmentos de ingresos, los impuestos que pagaran, en el caso del IVA por los alimentos, etc. También hay estudios que demuestran que estos regímenes de excepción favorecen sobre todo a las clases más acomodadas de ingresos. Entonces es un tema que requiere una evaluación cuantitativa.
Hay evidencias en cuanto a la distribución de ingresos por deciles (o rangos determinados econométricamente), en cuanto a la distribución de la carga impositiva por deciles, en cuanto a la incidencia del gasto social cómo beneficia a las diferentes clases de la sociedad mexicana y otros elementos para poder decidir.
Yo creo que pretender tener la definición precisa, exacta y contundente sobre el tema sería soberbio. Debe haber un principio de escrupulosidad, de cautela y de prudencia, tanto política como económica, para poder tomar la mejor decisión en esta materia.
Los diferentes órdenes de gobierno, si bien han hecho un importante esfuerzo en la materia, también deben reconocer las debilidades de los sistemas tributarios. Sobre todo en los ámbitos de la evasión fiscal, en donde hay mucho que hacer. La economía informal genera un volumen importante de producción y comercialización que ha sido imposible someter o incorporar a un régimen de tributación.
Algunos expertos han comentado que simplemente trabajando en el ámbito de la evasión y la elusión fiscal podría recuperarse los ingresos que pretende la reforma fiscal.
Sin embargo, volvemos a que este enriquecedor ambiente permite que haya puntos de vista encontrados, desde lo técnico como desde lo político o de la conveniencia económica de diferentes grupos o sectores de la población. Lo importante es que esta reforma, con la convergencia de los gobiernos federal, estatales y municipales, de la sociedad y de los legisladores, permita financiar el desarrollo del país, teniendo en cuenta también de que el ámbito tributario no es un elemento para detonar el desarrollo regional, porque son otros instrumentos de políticas públicas los que están orientados a éstos, pero que sí pueden tener un protagonismo importante en el financiamiento de las políticas públicas y en el desenvolvimiento macroeconómico que requiere estabilidad y suficiencia ante un entorno de bajos ingresos petroleros y de requerimiento de gasto para asignarlos a superar los estados de pobreza extrema que tiene este país.
JCVM. Estimado Jorge, te aprecio tu tiempo y tu profesionalismo. Gracias por esta conversación.
JZS. Juan Carlos, como siempre ha sido un placer platicar contigo.
*Subdirector de Ingresos Coordinados de la Secretaría de Finanzas de Gobierno del Estado de México.
